Comment se fabrique une loi en France ? Décryptage du processus législatif sous la Ve République

Comment se fabrique une loi en France ? Le processus législatif constitue l’un des mécanismes centraux du fonctionnement de la Ve République. De l’initiative du texte à sa promulgation par le président de la République, une loi suit plusieurs étapes précises : dépôt, examen en commission, discussion en séance publique, navette parlementaire et éventuel contrôle du Conseil constitutionnel. Comprendre ces étapes permet de saisir concrètement comment s’exerce la souveraineté nationale dans un régime parlementaire à dominante présidentialiste.

Qu’est-ce qu’une loi ? Définition et explication

Une loi constitue une disposition normative posant une règle juridique d’application obligatoire. Il convient de distinguer les lois du « droit souple », c’est-à-dire des règles de droit non obligatoires (telles que les recommandations ou les codes de bonnes pratiques). En France, la tradition du légicentrisme (une doctrine affirmant que la loi est l’expression privilégiée de la souveraineté de la nation) se traduit, sous la Ve République, par une inflation législative toujours croissante, que ce soit par le nombre de lois adoptées ou par la longueur de ces textes. Mais comment une loi est-elle adoptée ?

Qui a l’initiative de la loi en France ?

Si le texte a été présenté par un député ou un sénateur (un « parlementaire »), on parle d’une proposition de loi. S’il a été présenté par le gouvernement (après avis du Conseil d’État), on parle d’un projet de loi. Dans la pratique contemporaine, la plupart des lois sont des projets de loi. Cependant, ces derniers mois, on constate un regain de propositions de loi : le gouvernement, craignant le rejet de ses projets de loi par une Assemblée nationale hostile, s’auto-censure, l’espace politique étant alors investi par les parlementaires.

Le texte est déposé indifféremment à l’Assemblée nationale ou au Sénat, s’il s’agit d’un projet de loi ; au sein de la chambre d’appartenance du parlementaire qui en est à l’initiative, s’il s’agit d’une proposition de loi.

Comment le Parlement examine-t-il un projet ou une proposition de loi ?

L’examen du texte est assuré par le Parlement, c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le Sénat, principalement au sein des commissions permanentes. Ces instances de travail occupent une place centrale dans la vie du Parlement : non seulement elles préparent le débat législatif en séance publique, mais elles informent également l’Assemblée et participent au contrôle du gouvernement. Elles sont au nombre de huit, dans la chambre haute (le Sénat) comme dans la chambre basse (l’Assemblée nationale). 

Lorsqu’un texte est présenté, la commission compétente « sur le fond » est identifiée en fonction du sujet traité : par exemple, dans le cas d’une réforme du secteur de l’audiovisuel public, ce serait la commission de la culture qui serait compétente. Au sein de cette commission, un rapporteur est désigné parmi les élus pour prendre en charge l’examen du texte avant qu’il ne soit soumis à la discussion en commission. Le rapporteur peut solliciter des avis d’experts, organiser des auditions, demander des informations complémentaires aux ministères concernés (dans l’éventualité où le texte serait un projet de loi). Concernant la loi Duplomb (qui autorise sous certaines conditions des dérogations pour l’usage de l’acétamipride), il a été reproché au rapporteur du texte de ne pas avoir mené d’entretiens auprès de scientifiques sur les potentielles conséquences néfastes sur l’environnement des effets de cette loi. 

Au terme de ces travaux préparatoires, le rapporteur présente à la commission un rapport sur le texte, accompagné de propositions d’amendements. À la lecture de ce rapport, la commission débat d’amendements sur le texte, qu’elle adopte de manière collégiale. Le rapporteur peut également recommander l’adoption du texte tel quel. Enfin, le texte est examiné en séance publique, où d’autres amendements peuvent être adoptés. Le texte peut enfin être transmis à l’autre chambre.

Qu’est-ce que la navette parlementaire ?

Commence alors la navette parlementaire, c’est-à-dire que le texte sera tour à tour examiné par l’Assemblée nationale puis le Sénat, jusqu’à ce qu’un accord soit trouvé entre les deux chambres. Il est cependant rare que les deux chambres s’entendent sur la même version du texte « en première lecture », c’est-à-dire du premier coup. Un second aller-retour a alors lieu. Si l’accord n’a toujours pas été trouvé, le gouvernement décide de réunir une commission mixte paritaire, dite CMP, composée de sept députés et sept sénateurs, qui a pour mission de trouver un accord sur le texte. Si elle venait à échouer, le gouvernement pourrait décider d’accorder le dernier mot à l’Assemblée nationale. Ainsi, la chambre basse dispose-t-elle, en dernier recours, d’un pouvoir plus grand que le Sénat dans la procédure d’adoption des lois. À noter que la généralisation du recours à la commission mixte paritaire a conduit le gouvernement à recourir à la « procédure accélérée », disposition inscrite dans la Constitution qui lui permet de convoquer une CMP dès la fin de la première lecture.

Promulgation de la loi : quel est le rôle du président de la République ?

Le président de la République promulgue le texte adopté dans les quinze jours. Il est arrivé que le président refuse de promulguer le texte, comme cela a été le cas lors des cohabitations entre François Mitterrand et Jacques Chirac ; ce recours, qui n’est pas prévu par la Constitution, demeure exceptionnel. À l’occasion de la mobilisation populaire contre l’adoption de la loi Duplomb, des constitutionnalistes ont rappelé que le président avait également la possibilité d’appeler à une nouvelle délibération de la loi devant le Parlement, sorte de « veto suspensif » prévue par l’article 10.2 de la Constitution. Cette prérogative n’a été utilisée qu’à trois reprises sous la Ve République.

Par ailleurs, entre l’adoption et la promulgation du texte le Conseil constitutionnel peut être saisi pour contrôler la conformité de ce texte à la Constitution. Le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et, depuis la révision constitutionnelle de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel à cette fin. Les lois qui touchent au fonctionnement même des institutions, dites lois organiques, et les règlements des assemblées sont d’office transmises au Conseil constitutionnel. Si le Conseil constitutionnel déclare qu’une loi n’est pas conforme à la Constitution, la loi ne peut pas être promulguée (ou seulement partiellement, si seule une partie de la loi n’est pas conforme). La loi doit dès lors être modifiée pour être adoptée.

Lorsque la loi est promulguée, elle est publiée au Journal officiel. Elle est réputée entrée en vigueur le lendemain de sa publication. Cependant, l’adoption de des décrets d’application est bien souvent nécessaire. Les lois n’entrent en effet pas toujours dans les précisions techniques, les modalités concrètes de l’application des règles qu’elles édictent. Dès lors, l’adoption de décrets d’application permet que la loi puisse trouver son effet.