Le Conseil constitutionnel en France : rôle, compétences et contrôle de constitutionnalité

Créé par la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité des lois à la Constitution et de veiller au respect des droits fondamentaux. Longtemps perçu comme un simple arbitre technique entre le Parlement et le gouvernement, il est devenu un véritable contre-pouvoir au sein de la Ve République. Comment fonctionne-t-il ? Quelles sont ses compétences ? Et pourquoi son rôle s’est-il renforcé depuis 1971 ?

L’évolution du rôle du Conseil constitutionnel depuis 1958

Une évolution inattendue

Du respect de la hiérarchie des normes… 

À l’origine, le Conseil constitutionnel avait pour mission, non pas tant de contrôler la conformité de la loi par rapport à la Constitution, mais de faire en sorte, en surveillant le respect de la délimitation des matières entre domaine de la loi et du règlement, de protéger le gouvernement contre les empiétements éventuels du Parlement. Il fallait éviter que le Parlement ne sorte du domaine de la loi. 

… à la protection des droits fondamentaux

La décision Liberté d’association du 16 juillet 1971 est décisive dans l’histoire du Conseil. Par cette décision prise au sujet d’une loi qui venait compléter la loi relative à la liberté d’association de 1901, le Conseil Constitutionnel a affirmé qu’il n’était pas seulement le gardien de la hiérarchie des normes (c’est-à-dire de la primauté de la Constitution sur les lois), mais également le protecteur des droits fondamentaux. Cette décision, qualifiée par d’aucuns de « coup d’État juridique », a bouleversé le droit français, en érigeant le Conseil constitutionnel en nouveau contre-pouvoir : désormais, le Conseil constitutionnel pourrait déclarer inconstitutionnelle une loi qui ne respecterait pas les droits fondamentaux de la République française.

En 1974, une révision de la Constitution a parachevé la transformation du Conseil. Il était désormais possible de saisir le Conseil Constitutionnel pour 60 députés ou 60 sénateurs. Cette révision a grandement politisé le rôle du Conseil constitutionnel, désormais saisi par l’opposition comme ultime recours vis-à-vis d’une loi cristallisant son hostilité. 

Ainsi, en un peu moins de deux décennies, le Conseil Constitutionnel en est venu à jouer un rôle complètement étranger à sa conception originelle. 

Le Conseil constitutionnel, acteur central de la séparation des pouvoirs

Un contrepoids au bloc majoritaire

Le pouvoir judiciaire s’est ainsi affirmé face au bloc majoritaire consacré par la Constitution de 1958, qui a institué un régime où les élections dégagent un « fait majoritaire », c’est-à-dire un gouvernement reflétant une majorité absolue au Parlement. Traditionnellement, en France, une vision dualiste de la séparation des pouvoirs s’est imposée : gouvernement et Parlement. Dans le texte même de la Constitution de 1958, il n’est pas mentionné de pouvoir judiciaire mais d’autorité judiciaire, ce qui est une réduction. Ceci est un héritage de Montesquieu, qui envisageait la séparation des pouvoirs comme une répartition, à titre principal, entre l’exécutif et le législatif. 

Dans la foulée de l’élection de Mitterrand le 10 mai 1981, le Conseil Constitutionnel s’est affirmé comme contrepoids au bloc majoritaire. Preuve en est sa décision en 1982 allant contre le projet du gouvernement de nationalisations. Le Premier secrétaire du PS, Lionel Jospin, s’en était alors pris au Conseil Constitutionnel en déclarant que « ce [n’était] pas l’heure du gouvernement des juges ».

L’émergence d’un « pouvoir juridictionnel »

Le Conseil Constitutionnel s’est tant et si bien affirmé qu’il constitue un véritable « pouvoir juridictionnel ». Depuis les années 1980, et notamment les affaires du sang contaminé, une nouvelle figure a fait son apparition dans le paysage politique : le juge. Ce pouvoir juridictionnel est composé de la Cour de Cassation (ordre judiciaire), du Conseil d’État (ordre administratif) et du Conseil Constitutionnel (ordre constitutionnel). Ces trois juridictions forment ce qu’on peut appeler un pouvoir juridictionnel. Il n’existe aucun rapport hiérarchique entre elles. 

En pratique, le Conseil Constitutionnel est la seule instance apte à abroger une loi qui serait inconstitutionnelle (article 62). Il est clair que cela s’applique à toutes les juridictions, ce qui confère au Conseil Constitutionnel un pouvoir supérieur. Dès lors qu’il est possible de saisir le Conseil Constitutionnel avant l’adoption et après l’adoption de la loi, on en fait un co-auteur et un abrogateur de la loi, lui accordant ainsi un rôle crucial. 

Composition du Conseil constitutionnel : nomination, statut et indépendance

On prête au constitutionnaliste Guy Carcassonne la formule « Quelle composition absurde ! ». La composition du Conseil a fait l’objet de nombreuses critiques, qui tiennent à ses modalités originales, qui visent à un équilibre entre maîtrise du droit et sensibilité politique. 

Un recrutement politique

Les membres nommés

L’article 56 de la Constitution dispose que la procédure de recrutement est discrétionnaire. Les autorités habilitées à nommer les membres du Conseil (Président de l’Assemblée Nationale, Président de la République, Président du Sénat) ne sont soumises au départ à aucune contrainte. 

Les membres du Conseil Constitutionnel ne sont pas tenus de posséder une compétence juridique particulière. Tandis qu’en Allemagne ou en Italie, tout membre du Tribunal constitutionnel fédéral ou de la Cour constitutionnel doit, au préalable, avoir été juge dans une juridiction fédérale pendant au moins trois ans, ou bien a minima posséder une formation juridique, ce n’est donc pas le cas en France.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, les nominations du président de la République sont soumises à un avis des commissions compétentes de chaque assemblée. Les deux commissions doivent se prononcer par un avis public lorsqu’il s’agit d’une nomination par le président de la République. Si la nomination vient du président de l’Assemblée nationale, seule la commission des lois de l’Assemblée se prononce ; de même au Sénat. Il est arrivé à une seule reprise qu’une nomination soit bloquée (ce qui requiert une majorité négative des trois cinquième).

Les membres de droit

Les présidents de la République sont membres de droit du Conseil. Cette disposition avait été créée par courtoisie envers les présidents de la IVème République (Vincent Auriol, René Coty). Auriol n’y siégea pas, à l’inverse de René Coty. Le général de Gaulle n’a pas songé à siéger au Conseil. Georges Pompidou est décédé en fonction, mais il avait été membre du Conseil avant d’être président de la République (1959-1962). François Mitterrand n’a pas voulu siéger, Jacques Chirac s’est mis en retrait après sa condamnation en 2011 et Nicolas Sarkozy a démissionné en 2013. François Hollande ne siège pas au Conseil constitutionnel. La suppression de ce statut de membre de droit revient fréquemment dans le débat public.

Une fonction indépendante

La durée du mandat

Le mandat des juges est de neuf ans, non renouvelable. Cette durée leur garantit une certaine indépendance. Il est renouvelé par tiers tous les trois ans.

La garantie des fonctions

La fonction est garantie par des incompatibilités (art. 57). Les fonctions de membre du Conseil sont incompatibles avec celles de ministre et de membre du Parlement, de membre du CESE, de Défenseur des droits, de mission confiée par le gouvernement pour une durée supérieure à 6 mois, et avec tout mandat électoral. Valéry Giscard d’Estaing s’abstient ainsi de participer à ses travaux en 1981. 

Les membres du Conseil Constitutionnel sont également soumis à une obligation de réserve. À leur entrée en fonction, ils prêtent serment sur la Constitution devant le chef de l’État en exercice. Ils jurent d’exercer leur fonction en impartialité, de protéger le secret du délibéré et du vote, de ne pas prendre de position personnelle. 

Les compétences du Conseil constitutionnel : contrôle des lois et QPC

La dualité de compétences du Conseil

La compétence consultative

Elle s’exerce dans deux domaines. D’une part, dans le cadre de l’article 16 sur les « pouvoirs exceptionnels » (accordés au président en cas de crise). Depuis 1958, le Conseil Constitutionnel est consulté au moment de la mise en œuvre de l’article 16, sur les conditions d’entrée en vigueur et sur son exercice. Cela étant, le seul cas d’application de l’article 16 a eu lieu en 1961, lorsque le général de Gaulle y a recouru dans le contexte du soulèvement des généraux à Alger. Si la crise a été réglée en 48 heures, l’article 16 est resté quatre mois en vigueur. Le Conseil Constitutionnel a vu ses prérogatives accrues à cet égard dans le cadre de la révision de 2008. Elle prévoit qu’après trente jours d’exercice de l’article 16, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par le président du Sénat, celui de l’Assemblée Nationale ou 60 députés ou sénateurs pour examiner si les conditions d’exercice de l’article 16 sont toujours réunies. Après 60 jours d’exercice, le Conseil Constitutionnel serait habilité à s’auto-saisir. 

D’autre part, le Conseil est obligatoirement consulté par le gouvernement sur l’organisation d’une élection présidentielle ou d’un référendum. 

L’écrasante majorité de son activité consiste en l’exercice de ses compétences juridictionnelles. 

La compétence juridictionnelle

Le Conseil Constitutionnel veille à la régularité des référendums et élections. 

Il veille également au respect du domaine de la loi. Aux termes de l’article 37.2 de la Constitution, relatif à la « délégalisation de la loi », le Conseil peut déclasser un texte de loi visant une matière qui n’appartient plus, depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958, au domaine de la loi. Celle-ci a en effet, de manière novatrice, distingué les matières entrant dans le domaine de la loi, de celles relevant du domaine du règlement. Dès lors, si la loi est déclassée, le gouvernement peut modifier le texte par décret. De la même manière, s’il apparaît qu’un amendement n’est pas du domaine de la loi, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par le gouvernement ou par le président de l’assemblée intéressée pour procédure d’irrecevabilité (art. 41).  

Le contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de conformité des lois vis-à-vis de la Constitution, à la fois avant l’adoption de la loi, et après celle-ci.

Le contrôle a priori (art. 61)

Ce contrôle s’exerce entre l’adoption de la loi et sa promulgation. Le président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour promulguer la loi. Pendant ce délai, le Conseil Constitutionnel peut être saisi : si c’est le cas, il doit statuer dans le délai d’un mois, ou de huit jours s’il y a urgence. On parle de contrôle a priori dans la mesure où la loi n’a pas encore été promulguée.

La révision de 2008 : la question prioritaire de constitutionnalité (art. 61-1)

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a créé un contrôle a posteriori. Lorsque devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Ainsi, tout citoyen (ou plaideur) peut solliciter l’avis du Conseil constitutionnel quant à l’application d’une loi dont il estime qu’elle va à l’encontre d’un droit fondamental prévu par la Constitution. 

Aux États-Unis, la première décision de la Cour Suprême en matière de contrôle de constitutionnalité a posteriori remonte à 1803. Il aura fallu attendre 2008 en France. Par cette évolution, la République s’éloigne encore du légicentrisme traditionnel en France, c’est-à-dire de la centralité et la sacralité de la loi. La possibilité est donnée au citoyen de s’approprier la Constitution, ce qu’aucune des constitutions antérieures ne l’avaient autorisé à faire. 

Cette révision a rendu nécessaire la professionnalisation du recrutement des membres du Conseil, en ce qu’elle a fait exploser sa charge de travail, quantitativement et qualitativement. 

Pourquoi le Conseil constitutionnel est un contre-pouvoir essentiel

Le Conseil constitutionnel s’est progressivement imposé comme un véritable contre-pouvoir au sein des institutions de la Ve République. En contrôlant la conformité des lois à la Constitution, en protégeant les droits et libertés fondamentaux et, depuis 2008, en permettant aux citoyens de contester une loi par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), il participe pleinement à l’équilibre des pouvoirs. Loin d’être un simple organe technique, le Conseil constitutionnel incarne aujourd’hui la garantie de l’État de droit et la primauté de la Constitution dans l’ordre juridique français.