Régime parlementaire et régime présidentiel : quelles différences ? (France, États-Unis, Royaume-Uni)

Quelle est la différence entre un régime parlementaire et un régime présidentiel ? Comment fonctionnent concrètement les institutions en France, aux États-Unis et au Royaume-Uni ? Ces trois pays illustrent trois modèles distincts d’organisation des pouvoirs. Entre séparation souple et séparation stricte, responsabilité politique et indépendance institutionnelle, cette comparaison permet de mieux comprendre les mécanismes fondamentaux des démocraties contemporaines.

Régime parlementaire, présidentiel, semi-présidentiel : définitions et différences

Le régime d’assemblée

Le régime d’assemblée est celui où l’ensemble des pouvoirs émane d’une assemblée élue au suffrage universel direct. De celle-ci, procèdent des comités, auxquels sont déléguées les fonctions exécutives et judiciaires.  Cette assemblée délègue les fonctions exécutives, voire judiciaires, à des comités issus de ses membres. Ce type de régime se distingue par une concentration des pouvoirs entre les mains du Parlement, qui domine l’ensemble du système politique. Il est généralement mis en place de manière temporaire, notamment par des assemblées constituantes chargées de rédiger une nouvelle Constitution. Ce fut le cas de la France durant la période de la Convention (1792-1795), ce qui a conduit à parler de régime conventionnel. Ce régime est en quelque sorte une dérive du régime parlementaire.

Le régime parlementaire

Le régime parlementaire est caractérisé par la confiance et la dépendance entre le Parlement et le gouvernement : le Parlement contrôle le gouvernement, le gouvernement est responsable politiquement devant le Parlement (et donc révocable par l’Assemblée). La responsabilité politique se traduit ainsi à la fois par le pouvoir de faire tomber le gouvernement, et par l’obligation pour l’exécutif de rendre des comptes (contrôle parlementaire). Dans un régime parlementaire, c’est l’exécutif qui dispose du pouvoir de dissolution du Parlement, tandis que le Parlement peut engager la responsabilité du gouvernement.

On distingue deux variantes du régime parlementaire (voir à ce sujet notre article « La séparation des pouvoirs aujourd’hui : mythe ou réalité dans les démocraties modernes ? ») : 

• Le parlementarisme moniste : le gouvernement est uniquement responsable devant le Parlement et non pas devant le chef de l’État ; le chef du gouvernement ne peut pas être révoqué par le chef de l’État.
• Le parlementarisme dualiste : existence d’une double responsabilité du gouvernement, d’une part devant le Parlement, d’autre part devant le chef de l’État. C’est une responsabilité politique, le gouvernement est donc révocable. 

Le régime présidentiel

Dans un régime présidentiel, l’exécutif n’est pas responsable politiquement devant le législatif. Le Parlement ne peut donc pas renverser le gouvernement. En retour, l’exécutif ne peut pas dissoudre le Parlement. Dans ce système, l’élection du pouvoir exécutif et du législatif s’effectue séparément et les deux pouvoirs bénéficient alors de la légitimité du suffrage. Ce régime est donc caractérisé par une séparation stricte des pouvoirs, dans l’indépendance : le législatif ne peut pas intervenir dans l’exécutif. Ce système nécessite un large consensus pour être maintenu.

Le régime mixte ou semi-présidentiel

Le régime mixte ou semi-présidentiel est une notion théorisée en France par Maurice Duverger, désignant un système qui emprunte au régime présidentiel sa logique, l’élection populaire du président, et qui emprunte au régime parlementaire l’existence d’un Premier ministre responsable devant l’Assemblée nationale. Il est défini par trois critères :

• Le chef de l’État est élu au suffrage universel direct. 
• Le chef d’État a des prérogatives propres. 
• Le gouvernement est responsable devant le Parlement. 

 Ce régime est assez répandu en Europe (Irlande, Portugal, Croatie, Autriche…). 

Le régime parlementaire : fonctionnement et exemple du Royaume-Uni

Un peu d’Histoire : 

• 1215 : la Magna Carta établit pour la première fois par écrit les droits respectifs du roi ; 
• 1688 : Glorious Revolution et Bill of Rights dont l’article 1 dispose que « la loi est au-dessus du Roi » : le Parlement occupe une place plus importante, les ministres deviennent responsables politiquement devant le Roi et pénalement devant l’Assemblée ;
• Peu à peu, la responsabilité du Cabinet devant le Parlement devient politique et collective.

Le Royaume-Uni fournit un exemple de parlementarisme moniste : le chef du gouvernement ne peut pas être révoqué par le Roi ; le gouvernement est uniquement responsable devant le Parlement (et, en particulier, la Chambre des Communes), et non pas devant le Roi. Cette responsabilité peut s’exprimer de plusieurs façons :

• La motion de censure : si une majorité vote en faveur de la motion, le Premier ministre est contraint de présenter sa démission. Par exemple, en 1979, le gouvernement travailliste de James Callaghan a été renversé à la suite d’une motion de censure adoptée par une courte majorité.
• La question de confiance : Le gouvernement peut lui-même engager sa responsabilité devant la Chambre des Communes pour obtenir un soutien politique clair, notamment lors de votes cruciaux. Si la confiance n’est pas accordée, le Premier ministre doit soit démissionner, soit demander au Roi la dissolution de la Chambre pour organiser de nouvelles élections. En 1993, John Major, confronté à une fronde dans son parti au sujet de la ratification du traité de Maastricht, a lié le vote à une question de confiance : il a obtenu le soutien du Parlement, renforçant ainsi temporairement son autorité.

Ce modèle illustre bien la logique du parlementarisme moniste : le Parlement incarne la souveraineté populaire. Le Roi n’exerce aucune fonction politique, son rôle est avant tout symbolique et cérémoniel : il incarne l’unité de la nation, ouvre solennellement les sessions parlementaires, promulgue formellement les lois votées par le Parlement, et nomme le Premier ministre issu de la majorité à la Chambre des Communes.  

Le régime présidentiel : fonctionnement et exemple des États-Unis

Un peu d’Histoire : 

• 1787 : la Constitution des États-Unis fonde le régime présidentiel en instaurant une stricte séparation des pouvoirs entre l’exécutif (le président), le législatif (le Congrès) et le judiciaire (la Cour suprême) ; 
• 1789 : George Washington est élu premier président des États-Unis. Il incarne la mise en place concrète du régime présidentiel, avec un exécutif fort mais encadré ;
• 1974 : Démission de Richard Nixon à la suite du scandale du Watergate. Ce fut le seul président américain à démissionner, sans que la procédure d’impeachment soit allée à son terme. 

Aux États-Unis, le Congrès (Sénat et Chambre des représentants) ne peut pas renverser le gouvernement : contrairement aux régimes parlementaires, aucune motion de censure n’existe. Le président des États-Unis reste en fonction pour la durée de son mandat, sauf en cas de procédure exceptionnelle de destitution (impeachment). Par exemple, en 1998, le président Bill Clinton a fait l’objet d’une procédure d’impeachment, mais il a été acquitté par le Sénat et a pu terminer son mandat.

En retour, le président américain ne peut pas dissoudre le Congrès. Les membres de la Chambre des représentants sont élus pour deux ans, et les sénateurs pour six ans, avec un renouvellement partiel tous les deux ans : cette règle garantit la stabilité du mandat parlementaire. Deux légitimités sont dès lors issues du suffrage universel, le président étant élu séparément du Congrès, par un système de vote indirect via le collège électoral, tous les quatre ans. Les membres du Congrès sont élus lors d’élections distinctes. Ainsi, l’exécutif et le législatif tiennent leur légitimité du peuple, ce qui peut parfois conduire à une situation de « divided government », lorsque le président et la majorité du Congrès appartiennent à des partis différents, comme ce fut le cas pour Barack Obama après les élections de mi-mandat de 2010.

Il y a donc séparation stricte des pouvoirs, dans l’indépendance : le Congrès ne peut pas intervenir directement dans l’exécution des lois, tâche réservée au président et à son administration (on parle d’administration Trump et non de gouvernement Trump). De même, le président ne peut pas légiférer ; il peut seulement proposer des projets de loi ou opposer son veto à un texte adopté. Cette séparation stricte des pouvoirs s’accompagne d’un système de checks and balances (freins et contrepoids), qui permet à chaque pouvoir de limiter les abus de l’autre.

La France : un régime parlementaire à tendance présidentialiste

Un peu d’Histoire : 

• 1814 : responsabilité pénale et politique du gouvernement devant le Roi et seulement pénale devant la Chambre ; 
• Sous la Restauration, le système des adresses était un moyen pour la Chambre d’approuver ou désapprouver la politique du gouvernement ; 
• Sous la monarchie de Juillet, le système des interpellations équivalait à une responsabilité politique et collective ;
• 1875 : responsabilité politique et collective des ministres devant la Chambre des députés et le Sénat.
• 1958 : Constitution de la Ve République, instaurant un régime parlementaire où le président de la République dispose de prérogatives accrues.

Pensée pour limiter l’instabilité gouvernementale de la IVe République, la Constitution de 1958 a instauré un parlementarisme rationalisé, c’est-à-dire un régime parlementaire où existe un ensemble de dispositifs constitutionnels qui renforcent la position du gouvernement vis-à-vis du Parlement et qui peuvent pallier l’absence de majorité parlementaire ou sa faiblesse. L’exemple le plus célèbre est sans doute l’article 49.3 de la Constitution, qui permet au gouvernement d’engager sa responsabilité sur le vote d’un texte, c’est-à-dire d’obtenir son adoption sans passage au vote, sous réserve qu’une motion de censure ne soit pas adoptée contre le gouvernement.

La culture politique française sous la Ve République a consacré le présidentialisme. Ce terme n’apparaît que sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, mais c’est à partir de 1962 qu’on peut parler de présidentialisme, avec l’élection au suffrage universel direct du président de la République (qui n’était pas prévue en 1958). Elle a entraîné le régime vers le présidentialisme, caractérisé par des pouvoirs forts d’un Président soutenu par une majorité disciplinée et fidèle, ce que l’on a appelé le fait majoritaire. Même dans la cohabitation, la pratique du pouvoir a consacré le présidentialisme, à l’image du refus de François Mitterrand de promulguer certaines lois.

Dès lors, le régime politique français est un régime parlementaire, puisque le gouvernement est responsable devant le Parlement, à tendance présidentialiste, le président de la République, politiquement irresponsable, disposant de prérogatives étendues, en droit et, encore davantage, en fait.